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浅议中西协商民主的异同
河南省政协网 www.hnzx.gov.cn     日期: 2015/7/17      来源: 河南省人民政协理论研究会     

近年来,中共中央高度重视协商民主建设,习近平总书记发表了一系列重要讲 话,中央出台了一系列指导性文件,为协商民主的发展指明了前进方向,提供了广阔舞台。为了更好的理解和贯彻中央关于社会主义协商民主制度建设的安排部署,更好的实现广大群众对有序政治参与的殷切期盼,我们有必要从中西比较的视角理清协商民主的发展脉络、中西协商民主的异同以及西方协商民主的积极借鉴意义。

一、产生的政治传统和文化土壤

习近平总书记说:“协商民主它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化,源自近代以后中国政治发展的现实进程,源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践,源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造,源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新,具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础。”精确表述了社会主义协商民主的政治和文化渊源。

作为一个拥有几千年历史的文明古国,中华文化包罗万象,其中占据核心价值地位的是和谐文化,倡导自我心灵内部的和谐、人与人之间的和谐以及人与自然宇宙之间的和谐,特别是强调辩证的和谐,协调和包容“不同”以求“和”,这就构成社会主义协商民主的历史文化基础。而它的实践基础则可以分为三个发展阶段,即古代贵族的协商政治、新民主主义革命时期的抗日民族统一战线以及新中国成立前后的协商建国。

在中国古代专制政治占统治地位的情况下,一直存在协商的制度安排和政治传统,从尧、舜、禹之间的“禅让”到春秋战国的“乡校”“学宫”制度,再到历朝历代的“太学”“言官(谏官)”等机构,以各种形式延续着协商的政治传统。但这种由君主主权为前提、以贵族官员为主体、缺少普通群众参与以致背离了“民主”的“协商”,本质上仍属于专制主义范畴。

新民主主义革命时期,中国共产党在马克思主义民主理论指导下,围绕民族救亡和人民解放,在同其他党派团体和党外人士团结合作过程中形成了朴素的协商民主思想,并通过协商促成了第一次、第二次国共合作,促成了抗日民族统一战线的建立,并在陕甘宁边区建立了“三三制”政权。 “三三制”政权是一种民主施政、政治协商的政权形式,既体现了民主的形式,更体现了民主的实质,为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成积累了丰富经验,是中国协商民主的萌芽和雏形。

1949 年 9 月,举行中国人民政治协商会议第一次全体会议,会议就建立新中国和成立中央人民政府等重大政治问题进行了充分的政治协商和民主讨论,通过了具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》,标志着协商式民主的实施范围扩展到全国,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立,标志着协商式民主这种新型民主制度的产生,为社会主义协商民主的发展打下了坚实的制度基础和实践基础。但严格意义上来说,这时的协商民主仍属于新民主主义协商民主范畴。从1957年开始,由于“左”的错误思想影响,我国社会主义民主的发展进程受到一定程度的破坏,文革开始后,多党合作和政治协商制度更是形同虚设,协商民主的步伐停滞不前,并未完成向社会主义协商民主的成功转向。

西方协商民主的文化基础,一是自由主义,强调“人是目的”,国家与社会都是基于个人的需要而存在的,强调个人权利相对于国家与社会的优先性。二是共和主义,认为自由的国家是个人自由得以再现的公共空间,政治共同体是公共利益的服务机构,而不是个人和利益集团追逐私利互相较量的平台。而它最初的原始形态是古希腊城邦公共协商民主,经由古罗马混合式协商民主的转化和过渡,逐渐发展为以美国宪政为典型代表的精英协商民主。

古希腊雅典城邦以其先进的民主制度和完善的政治机构而闻名,它的主要民主机构有公民大会、五百人会议和陪审法庭,建构了一种每个人都能充分参与的直接民主。对于协商在其中的地位,古希腊政治家伯里克利这样说:“我们并不把协商看做是行动的绊脚石,相反我们认为协商是采取任何明智行为必不可少的前提。”可以说,“民主与协商民主的概念及实践都起源于公元前 15 世纪的雅典,两者一样的古老”。

古罗马共和国的协商民主是对古希腊协商民主的发展,它的政治机构主要有元老院、执政官和公民大会,贵族成为整个政治权利运转中的主导力量,而进行立法、选举官员和司法终审是公民大会的职能。这种混合政体存在着公民大会公共协商民主、元老院精英协商民主和共和国诸主要机构或政治组织之间的协商民主,保证了一般公民对政治生活的一定程度参与和精英对政治生活具有影响力的指导,对日后美国分权制衡体系中的协商民主机制的形成产生积极影响。

现代西方民主的主流是竞争性的选举民主,但协商民主并未消失,而是成为主流精英竞争民主的有益补充,比如,著名的美国制宪过程。美国独立战争之后,开国元勋们在1787年召开了长达116天的制宪会议,美国十三个州的代表集中在一起,就美国宪政建设和国家构建进行了长时间慎重的协商讨论,缔造了美国宪法,设计和创造出了一种自由宪政主义协商民主机制,也是一种权力相互制衡的政治体制,这是典型的西方协商民主的个案实践,属于现代精英协商民主。这种协商民主更具现实可行性,但因忽视了民主中的平等,缺乏普通民众的声音,也留下了难以避免的隐患,使更大参与范围的公共协商逐渐销声匿迹。

二、复兴的现实背景和目的使命

中西协商民主的复兴几乎处于同一时期,即20世纪80年代左右,虽然复兴的背景和目的截然不同,但由于国际交流的日益增多,两者无论是在协商民主理念还是在协商参与主体等方面都有共通之处。

党的十一届三中全会后,我国进入了改革开放和社会主义现代化建设新时期,随着经济社会的发展,利益格局进行了深刻调整,新旧矛盾相互交织不断出现,世界范围内不同政治发展道路的竞争博弈暗流涌动,人民的民主意识逐渐增强,政治参与的积极性空前高涨。而与之相对的是,公民利益诉求表达机制尚不够健全,公民的有效政治参与取道尚需改进,推进政治体制改革、丰富社会主义民主形式、发展社会主义协商民主成为大势所趋。

在实践方面,伴随着“两会”召开的制度化,作为协商民主重要渠道和专门协商机构的人民政协,工作发生了根本转型,在规范化、程序化、制度化等方面取得了突飞猛进的发展。与此同时,人大、民族区域自治、基层群众自治中的协商因素也在不断加强,协商民主作为社会主义民主两种重要形式之一的地位逐渐明确,中国特色社会主义协商民主制度开始形成和发展。

从党的文件和国家领导人的论述中可以清晰的看出这一发展进程,1987年,党的十三大报告提出“建立社会协商对话制度”构想,1991年,江泽民同志在“两会”党员负责人会议上提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商,尽可能就共同问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。2006年,中共中央5号文件明确指出选举和协商是我国社会主义民主的两种重要形式,第一次正式提出协商民主思想。2007年11月5日,国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书,第一次正式提出“选举民主”和“协商民主”两个概念,并强调选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点。2011年中共中央办公厅颁布的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中,又把“协商民主”这一概念写进了中办文件,并且明确肯定了人民政协是我国协商民主的重要形式。2012年,党的十八大报告明确提出了“健全社会主义协商民主制度”的总要求,并对社会主义协商民主的定位、发展目标、制度形式、实践平台、具体方法等内容进行了系统的规划和部署,以最权威的形式确立了社会主义协商民主制度。

当代西方协商民主的复兴指的是公共协商民主理论和实践的复兴,1980年,约瑟夫·毕塞特在首次从学术意义上使用“协商民主”一词,倡导公民参与,随后,在伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩的推动下,协商民主理论逐渐登场。90年代,在约翰·罗尔斯、安东尼·吉登斯、于根·哈贝马斯等西方政治思想界领军人物的大力推崇下,协商民主理论在西方政治学界逐渐占据了重要的地位,越来越多地出现在各种理论出版物、政治话语以及日常叙述之中,也称“民主的协商转向”。

公共协商民主复兴的目的,一方面是为了解决二战以降占主流地位的代议制选举民主面临的困境。选举民主无视民主决策过程中个人价值观和意见的独特性,公民的政治参与仅限于投票选举之间,基本被排除在决策过程之外,直接导致了政治参与衰退的现实图景。而协商民主“建构一种作为过程的民主,它拥有民主程序——仅仅作为聚合私人利益或偏好的机制——所缺乏的合法性”。另一方面,协商民主是为了解决西方社会面临的诸多问题,特别是文化多元主义产生的“普遍冲突”。这是代议制民主难以解决的难题,于是,民主理论家把注意力从投票站的情况转向了公民社会中公共慎议的情况。简而言之,协商民主在西方的兴起,是为了救治代议制民主,“使民主变得更民主”。

随着全球化的发展,中西协商民主理论之间的译介和交流逐渐增多,协商民主这个词就是最早由陈家刚博士翻译而来的,由于十分契合中国实际,引起政治学家们的高度关注。重视普通民众个体价值、鼓励大众积极参与的协商民主日益受到中西政治学者的共同青睐,协商民主的理论和实践成为民主发展的新气象。

三、发展的初步成就和未来前景

十八大之后,社会主义协商民主迎来了全新的发展机遇,2013年,十八届三中全会把“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为实现全面深化改革总目标——“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要内容,作为“加强社会主义民主政治制度建设”的重要环节,加以阐发。2014年9月习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年重要讲话中,明确提出“我们要全面认识社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大判断,要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性,要切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务”。2015年2月,中共中央出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,深刻回答了什么是协商民主、为什么要加强协商民主建设、怎样加强协商民主建设等一系列事关社会主义民主政治的重大理论和实践问题,就加强社会主义协商民主建设作出了总体部署和制度设计,提供了在新的历史条件下发展社会主义协商民主的政策依据。

社会主义协商民主不仅在顶层制度设计上卓有成效,还呈现出协商形式更加多样、协商内容更加丰富、协商成果更加丰硕、协商主体更加广泛等特点。从形式上看,各个协商领域都涌现出越来越灵活多样的协商形式。比如,人民政协形成了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等方式。人大在选举、立法等工作环节中广泛开展协商,政府在工作中利用听证会、民主恳谈会、专家咨询会等载体进行协商等。从内容上看,大到事关国家经济和社会发展、事关党和国家大政方针制定、事关法律法规政策的实施等重大问题,小到一个乡镇、一个社区、一个行政村的建设规划、征地拆迁甚至邻里纠纷等小微问题,都可以纳入协商范畴,什么事都商量着来。从成果上看,党政决策更加科学合理,社会更加和谐稳定,发展正能量越积越多,中华民族伟大复兴的中国梦离每个人都越来越近。从参与主体上看,从最初中国共产党、各民主党派及无党派人士中的政协委员以及按地域划分选举出来的人大代表,扩展到广大普通群众,真正实现了最广大群众的有序政治参与。我们有充分的理由相信,社会主义协商民主经过半个多世纪的探索和努力,创造了辉煌的历史,也必将迎来更加辉煌的未来。

近年来,西方公共协商民主也开始从理论走向实践。学者们结合不同的问题展开了各种形式的政治实验,比如,詹姆斯·费什金推广的协商民意测验,选取一部分公民面对面相互讨论,以产生协商民意。一般适用于较大规模的规划问题以及地方重大事项的决策,己经在英国、美国、澳大利亚和丹麦等国家和地区实践过。哈贝马斯提出的双轨制协商民主模式,使非正式的公民社会协商与正式的国家制度中的协商相互结合和互相促进。他还力主重建当代公共领域,让公众重获话语权,并把这种重建的公共领域推向国际范围,作为对经济全球化的政治回应。当代欧洲联合与欧盟制宪过程便是哈贝马斯协商民主理论的真实写照,推动了欧洲公共领域建设和欧洲公民身份的发展,也推动了协商民主在欧盟范围的进一步发展和完善。

西方协商民主实践的倡导和组织者并不是政府和政党,而主要是一些科学研究组织和非政府组织,关注的领域大多是基层治理,重点关注公民教育的效果,并未上升到国家制度模式的层次。虽然是以代议制民主批评者和补救者的角色出现,但社会的复杂性、不平等的存在、文化多元主义以及利益集团的操控,使西方的协商民主仍然没有摆脱精英主义的窠臼,依然是真正的“未竟的现代性工程”,甚至由于“派系的危害”,以及纯粹“多数原则”的限制,还带有浓厚的理想色彩,仅仅停留在学者的探讨阶段,发展前景并不明朗。

四、西方协商民主的借鉴意义

中西协商民主虽然有着不同的历史基础和发展路径,当前的实践探索也各辟蹊径,但公共协商的理念确有相通之处,且共同面临着全球化的大环境。对我们来说,认识和把握西方协商民主的理论和实践经验,合理借鉴其有益成果,是发展社会主义协商民主的现实要求。

一是历史悠久的民主传统。西方民主的发展迄今已有两千多年的历史,古希腊城邦的国家民主是西方民主包括协商民主的渊源,随着世界政治经济的不断发展,民主的旗帜被运用在革命、治国、社会生活等不同领域,经过理论和实践的种种创新和尝试,经过数百年或显或隐的断续发展,孕育出现代选举民主,建构了权力制衡的国家制度,也培养了公众较为强烈的民主意识。这些都是中国历史上几千年专制政权所缺乏的,在民主传统上,我们比西方要短暂的多,有必要在西方民主发展长河中汲取精华。

二是丰硕的民主理论成果。西方悠久的民主传统也孕育了丰硕的民主理论成果,从古希腊、古罗马的柏拉图、亚里士多德、西塞罗为代表的古典共和主义理论开端,经历了以亚当·密尔为代表的自由主义民主理论,到约瑟夫·熊彼特为代表的精英民主理论,再到当代以乔舒亚·科恩、约翰·罗尔斯、于根·哈贝马斯等为代表的公共协商民主理论,期间产生了众多学者和流派,不乏契合我国国情的有益成分,极具现实意义。

三是共通的协商民主理念。当代西方公共协商是在承认多元社会利益冲突、尊重各种不同利益的前提下,组织具有公共理性的政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。其中,承认利益多元化的协商前提、建立规则健全的协商程序、培养具有公共理性的协商主体、完善涉及公共利益问题的协商内容、明确促进合法决策的协商目的等方面都与社会主义协商民主有共通之处,值得互相交流与借鉴。

四是多样的基层协商模式。当代西方不同国家和地区有着不同的政治制度和文化历史传统,创建了多种基层协商民主模式,主要有协商民意调查、协商日、公民陪审团、愿景工作坊、专题小组等等。学者们秉承严谨的实证主义传统,参与了流程设计、效果观测、数据分析等大量工作,取得了一些实证研究成果。这些成熟的基层协商模式对我们不断培养普通民众的协商精神,增强协商主体的包容性、广泛性,进而拓展基层协商领域、提高基层协商质量有一定参考价值。

当前,我国正处在协调推进“四个全面”战略布局的关键时期,党和国家对社会主义协商民主高度重视,人民政治参与的积极性空前高涨,但是,社会主义协商民主中还有很多问题有待进一步规范和解决,不管是理论研究和探索,还是实践改革和创新,都需要我们付出更大的努力继续推进。



 
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