党的十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化的本质特征是民主治理，民主治理要求扩大人民群众的有序政治参与。当今世界有两大民主形式，选举民主和协商民主。选举民主是一种代议制民主，由于代表名额的限制，客观上限制了人民群众的政治参与度，而协商民主恰能有效地解决扩大人民群众有序政治参与的问题。协商民主具有的社会稳定功能、公共决策功能、包容和谐功能，对国家治理水平的提升意义重大。因此，推进协商民主广泛多层制度化发展是国家治理体系和治理能力现代化的客观要求和必然选择。

西方选举民主的缺陷与协商民主思潮的兴起

选举民主是随着资本主义制度的发展而发展起来的一种民主形式。英国在资产阶级革命胜利以后，首先确立了议会制度。启蒙运动和产业革命的发展，推动了英国式政治制度向西方国家的传播。美国、法国、德国、意大利等先后建立起了以英国议会制为原型而又各具特色的民主政治制度。这种制度的核心是选举民主，属于间接性民主，也叫代议制民主。由于间接性的客观存在，因而选举民主具有自身不可克服的制度弱点与缺陷。一是选举民主不能真正地实现民主。选举民主大多是用于人的选举，选举过程本质上是政治权力的委托代理过程。当人们行使了自己的选举权力，选出了自己的代言人，也就让渡了自己的政治权力。如果代理者不能很好地完成被代理者授予的使命，实际上选民也就失去了民主权力。二是少数人利益不能得到有效保护。选举民主以少数服从多数为原则。服从多数人的意见，也就意味着对少数人利益的放弃，这就违背了民主的真谛。少数人的利益也应该得到照顾和尊重，以牺牲少数人的利益为代价的选举是不完全的民主。三是选举民主不能实现民意的充分表达。民主的真谛在于人民的意愿充分表达、人民的利益充分尊重、人民的权力充分保障。但在选举民主中，人民意愿的表达却要受到限制：一方面，自己的意愿只能通过他人间接表达，无法确保自己的意愿能够被真正准确完整地转述；另一方面，即使自己有机会行使民主权力，也只有三种选择，同意、反对或弃权，超出三种选择之外的意愿无法表达。四是依附于金钱的选举为权力公正使用埋下了隐患。在西方，选举过程需要金钱的支持，但是，民主本身又要求选举结果不为金钱所左右，这就陷入了两难的境地。事实上，不需要权力的金钱和不为金钱所左右的权力几乎是不存在的。

鉴于代议制民主的缺陷，20世纪80年代以来，西方政治理论界兴起了协商民主的思潮，西方政治学家开始把协商民主作为对代议制民主的补充和完善，专门对其进行研究和探索。这种思潮的兴起，说明了“在追寻民主和推进民主的进程中，以西方代议制理论和实践为唯一正宗民主模式的论点和时代已经过去，人们将接纳和认同更为切实有效的民主形式。”

我国人民代表大会制度和多党合作政治协商制度

共产党的领袖人物马克思、恩格斯、列宁都对西方资本主义国家的代议制给予了强烈批判，主张应在扬弃的基础上建立新型的代议制度。我国的人民代表大会制度，是在新中国成立后，借鉴前苏联发展代议民主的经验，建立的具有中国特色的新型代议制度。

《中华人民共和国宪法》规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民代表大会制度较之于西方资本主义国家的议会制有很大不同。一是国家权力掌握在人民手中。人民代表大会的代表来自人民，代表人民讨论决定国家和地方的大事，选举产生国家和地方的领导人，组成自己的政府、法院、检察院等国家机关。人大代表向人民负责，受人民监督，选民和选举单位可依照法律程序随时撤换不称职的代表，实行选举、监督、罢免一体化的制度。这样，就保证了国家权力最终掌握在人民手中。二是人大代表具有广泛的代表性。一方面，全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或选举单位提名产生。党派和人民团体，可以联合或单独推荐代表候选人。选民或代表10人以上联名，也可以推荐代表候选人。另一方面，人大代表绝大部分兼职，有利于与原选区选民保持密切联系，有利于他们更好地表达民意。因此，人大代表具有深厚的群众基础和广泛的代表性。三是有利于实现党的领导。人民代表大会制度是在党的领导下建立起来的，党的工作核心就是领导和支持人民当家做主。党对国家权力实行领导和监督，但又不代替政权的职能，党的主张通过人民代表大会上升为国家的意志，从而实现党对国家权力的领导。四是有利于国家稳定与发展。社会稳定是人民的最高利益。党通过人民代表大会这种形式，可以有领导有秩序地发展社会主义民主，避免出现极端民主化和无政府主义的社会状态，从而实现社会稳定与长治久安。但是，毋庸讳言，作为一种代议制度，人民代表大会制度在某些方面也存在着一定的局限性。比如，虽然这一制度最大限度地保障了人民群众的政治权力，但作为一种间接民主，客观上无法满足人民群众要求扩大政治参与的愿望，也就难以实现广大人民群众充分而直接地表达意愿。因此，还需要有与之相配套的制度设计，以更好地发挥其制度功效。

英明的中国共产党人早在人民代表大会制度实行之前，就开始了协商民主理念在国家体制上的初步实践——确立了多党合作和政治协商制度，并且成立了中国人民政治协商会议作为这一制度的组织形式。人民政协的各级委员会由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界别的代表，港澳台侨的代表及特邀人士组成。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确了政治协商的两种基本形式。一种是中国共产党同各民主党派的政党之间的协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。除会议协商外，民主党派中央可向中共中央提出书面建议。协商内容包括中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。另一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。协商内容包括对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。从上述内容不难看出，政治协商是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。政治协商开创了共和国协商民主的先河，并在半个多世纪里实现了成功运行。但是，无论是党派之间的政治协商，还是人民政协的政治协商，都明显带有精英政治的色彩，包括政协委员，也大多是社会各界的精英，为普通群众所难以企及。因此，仅有政治协商还远不能满足人民群众政治参与的强烈诉求。

国家治理现代化呼唤协商民主

国家治理，主要是指国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效并得到社会的广泛认同。国家治理，制度起根本性、全局性、长远性作用。国家治理现代化的本质特征是民主治理，只有充分发扬民主，充分发挥我国人民民主制度作用，才能实现国家治理的现代化。要完善和发展人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主制度，更要广泛多层制度化的发展协商民主。

第一，发展协商民主有利于人民群众广泛的有序政治参与，进而实现社会的秩序与稳定。马克思主义认为，政治参与是广大人民群众自身发展的需要。人民群众在政治生活中不仅有服从的义务而且有参与的权力。政治参与不仅意味着承认和保障普通群众的政治权力，而且意味着利用群众的政治权力来制约和监督公共权力的行使，使之尽可能为最大多数人服务。政治参与的形式大体有两种：一种是群众或社会组织基于对公共事务的主张而对政治过程的参与，即表达政治诉求的公共参与；另一种是群众或社会组织基于对自身利益的关注而对政治过程的参与，即表达利益诉求的利益参与。从现阶段各级党委政府所承受的信访压力和各种群体性事件所表达的诉求看，人民群众的政治参与意识和呼声正在逐步觉醒和日益高涨，而且所表现的主要是利益参与。无论是公共参与还是利益参与，其基本目标都是影响公共决策。而协商民主为人民群众提供了一个有序政治参与进而影响公共决策的有效渠道。协商民主就是“在党的领导下，以经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，通过“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”，从而扩大了人民群众的参与渠道和参与形式。相对于选举民主的间接性参与，协商民主是一种直接的民主，“它为人们提供了方便的、具有一定日常意义上的政治参与”。各种利益主体通过平等的协商，充分表达各自的政治诉求和利益诉求，无论是协商一致的成果被公共部门决策时采纳，还是受客观因素制约公共部门一时无法采纳，抑或不能形成一致的结果也能在认识上达到相互沟通、理解和包容，起到化解矛盾、协调关系的功用，但这些都对公共决策起到了积极的影响，人民群众的政治参与权力也得到了某种程度的尊重和保障，从而避免了非常态无序政治参与的可能性，进而促进了社会秩序与稳定。

第二，发展协商民主有利于科学决策、民主决策，进而实现执政能力与水平的提升。一是引入协商民主，有利于决策部门最大限度地获取决策所需要的信息。在协商过程中不断收集完善决策的事实前提、价值前提、理论前提，不断补充决策所缺少的原始信息，使决策部门更科学地了解民意，更准确地体察民情，更全面地倾听民声，更有效地集中民智，使公共决策建立在全面准确的信息基础之上。二是引入协商民主，有利于打破公共决策的封闭神秘色彩，满足群众的知情权和参与权，增强决策过程透明度。传统的公共政策制定权被垄断在决策部门手中，这种具有神秘色彩的决策模式，既容易造成群众对决策部门的疏离和不信任，又增加了决策部门公共决策的失误率。协商民主的引入，客观地保障和维护了人民群众的知情权和参与权。三是引入协商民主，有利于实现对决策部门的责任约束。决策部门通过不同形式的民主协商，体现了对群众利益的维护，对人民权力的尊重。决策部门把自己置身于群众的监督之下，自觉接受群众对决策方案的挑剔和苛求，体现了对人民负责的精神。四是引入协商民主，有利于公共政策的顺利执行。一般情况下，一项公共政策如果有利益相关者的参与，那么，这项政策的认同度就比较高，执行就比较容易。通过协商的方式，增强了不同主体之间的相互理解、信任，协调了不同主体之间的利益关系，形成了具有共识的公共政策，因此，群众会更好地支持这一政策并较为顺利而有效地贯彻落实。

第三，发展协商民主有利于弘扬优秀传统文化，进而培育引领包容团结和谐的社会风尚。任何国家的政治制度都脱胎于本国特有的国情和文化。协商民主之所以能在中国孕育产生茁壮成长，源自于她与中国传统文化的内在契合。中国传统中奉行“和”的文化，把“和”视为最高准则，儒家学说中孔子的仁政思想意味着统治者与民众和谐，强调“民之用，和为贵”，孟子认为，“天时不如地利，地利不如人和”，近代康有为的《大同书》，孙中山的“五族共和”，等等，都强调“和而不同”的基本精神。“和而不同”的含义包括三个递进的层次：事物是差异性和多样性的存在——事物是在差异性和多样性基础上互补互济——有差异的事物在互补互济中达到和谐统一。这些传统文化要求包容和吸纳不同的意见、不同的观点、不同的利益诉求，为协商民主发展提供了坚实的文化基础。反过来，协商民主的发展又为弘扬优秀传统文化提供了制度保障。通过协商民主的制度化发展和民主协商形式的广泛应用，教化人们有责任心，独立思考，不人云亦云，随波逐流；有同情心，与人为善，尊老爱幼、扶弱济贫；有包容心，尊重别人的自主权，协调关系，和谐共处。在潜移默化中，培育引领中国社会逐步形成包容、团结、和谐的社会风尚。